耕地紧张导致土地用途管制壁垒越来越高
搜狐财经：土地包产到户只是多个产权的其中一项。农民有一定使用权，可以拿它种地，但是不一定能拿它盖房盖工厂，也不能转让出去，这两项重要的权利都还没有。现在要做的工作，就是让农民可以自己决定土地的用途，或者转让给别人。
周其仁：这要分开谈。农业用地转让已经合法了，这块地包给你种，然后让它变成承包权长期化、长久化。“长久化”就必须有转让权相配合啊。比如有的农民转工转商，干别的事情去了，有更高的收入机会，能不能把这个土地转让了？这个在0世纪80年代政策上就允许了，00年的《农村土地承包法》里正式确认了，实践当中也可行了，大量的农地转包已经发生。
第二个问题涉及土地用途要不要国家进行管制。事实上早年是不管制的，因为地那么多，要盖房就盖。这是他农民集体的地。但是到了80年代早期包产到户以后，发生了一个很大的问题，农民卖的粮食多了，有了余钱，开始大量盖新房。盖新房就要占耕地。我们国家有一个耕地紧缺的问题，人多地少，这种情况大量发生，引起了政策方面的反应，国务院发文件说要管理农村的建设用地，这实际上在80年代早期就开始了。
当时问题没有那么严重，所以开始还比较宽松，大体是说要订一些规矩，不能说这个地包给你，想盖房就盖房，想挖坟就挖坟，想挖土就挖土，这个是要出问题的。
早年是说要有一定的用途管制，但是当时没有用这个词儿，是说要确定一些原则，以各省为单位。有一些原则后来是被接受了，比如一户一宅，一户人家只能有一个宅子，不能一户多宅。而且当时的背景下，土地是有收税功能的，要给国家交粮食，这个粮食价格比较低，其实是收税功能。因此，某种程度上，耕地是国家的税基，但你盖了房就不是税基了。所以国家干预了，让各省制定具体政策，一户一宅就是这样出台的，每户按人口决定占用土地的面积，比如人均5平米、0平米，加上一定的公共配套，诸如此类。但政策制定以后执行的情况也不是那么好，因为这和农民多年的习惯不一样，盖个房就盖个房了。后来遇到一些新情况，有些地区发展出乡镇企业，乡镇企业也要占地啊，不能把工厂盖在空中啊。乡镇企业用地一般在公社范围内报批，后来要求到县政府报批。这个也占到很多地，尤其你看像广东，现在搞三旧改造（旧村庄，旧工业厂房，旧街道）就是这么来的。港资大量进来的时候放哪里去？劳动密集的行业就是要占很多地，所以珠三角全成了水泥架构。当时起了很大的作用，对经济增长、解决农民就业，但确实有一个耕地占得偏多的问题。
所以到后来，国家在用途管制方面壁垒就越来越高了，一直到1998年修改《土地管理法》，正式把用途管制纳入国家法律的架构。什么叫用途管制呢？它跟所有权无关，不管你是国家的地、农民的地，如果想扩大建设，把耕地、农地形态转成建设用地，必须有完备的法律手续。
1998年以后，这根弦绷得越来越紧，因为我们国土的账本上的耕地减少得挺厉害，1996年到006年，全中国减了一亿亩耕地，18亿耕地红线就是这么来的。怎么做到呢？就是把耕地管住，确定基本农田制度，凡是划入基本农田的地就不能动，要动，必须得到国务院批准。
土地用途管制要两害相权取其轻
搜狐财经：但是管得越多，造成的经济损失也就越大。
周其仁：管制一定会限制所有者的权利，这其实和限购、限号是一个道理，你买了一台车，但是今天不能上街。法律这个管制就是部分消除你的所有权，这个在哪里都是一样的。
至于是不是一定造成经济的净损失，要仔细权衡。管制有管制带来的代价，不管制也有不管制的害处，要在里面认真地两害相权取其轻。任何社会在这个问题上都是很麻烦的。你要有一套衡量的机制，不能笼统地说不让它变耕地，它才有损害。你让它变更，让它随意转出来，也有损害，不要认为只有一种损害。打个比方，街上红灯亮了你要停，本来走得好好的，为什么一定要停啊？道理简单，人口高度密集的街口，没有红绿灯的限制，谁也没法通行。限制有损害，不受限制也有损害，两害相权取其轻，大家还是要听红灯的。其实所有问题都是一样的，你得认真分析。
搜狐财经：您刚才提到18亿亩耕地红线，它产生的依据就是土地账本吗？
周其仁：很多人都问根据是什么，我的看法根据就是土地账本。006年一查，全国耕地面积比1996年减少1亿亩，从19亿亩以上的耕地减少到18.7亿亩。随后政府就出台了耕地保护政策，划定了18亿亩红线。相应的土地管理也变得严格起来。
随着问题增多，管制越来越密。国土部门实施总督察，有执法权，这在别的领域也很少见。除了有一批官员

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